Kirkon Ulkomaanapu: Ulkomaalaislain muutosesitys on puutteellisesti valmisteltu

Kirkon Ulkomaanapu on huolissaan ulkomaalaislakiin esitetyistä muutoksista. ”Esitys heikentää toteutuessaan merkittävästi yksilön oikeusturvaa, koska se rajaa ison osan turvapaikanhakijoista turvapaikkatutkinnan osalta oikeusavun ulkopuolelle, sanoo Kirkon Ulkomaanavun lakimies Anu Puurtinen.

Ulkomaanapu on toimittanut oikeusministeriöön lausunnon ulkomaalaislain muuttamisesta. Siinä osoitetaan ongelmat muun muassa oikeusavun rajaamisessa, avustajan kelpoisuusehdoissa sekä menettelyä koskevassa neuvonnassa.

Lausunto kokonaisuudessaan alla.

Kirkon Ulkomaanavun lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi ulkomaalaislain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta

Kirkon Ulkomaanavun säätiö on kehitysyhteistyötä ja humanitaarista apua harjoittava yleishyödyllinen säätiö, joka osaltaan toteuttaa Suomen evankelisluterilaisen kirkon kansainvälisen diakonian tehtävää.  Kirkon Ulkomaanavun toimintaa ohjaavat tasa-arvo, syrjimättömyys ja vastuullisuus.

Suomessa Kirkon Ulkomaanapu mm. kehittää toimintamalleja ja toimintamuotoja uskonnollisten yhteisöjen ja kansalaisyhteiskunnan osallisuuden lisäämiseksi turvapaikanhakijoiden alkuvaiheen ja kotoutumisen tueksi.
Oikeusministeriö on valmistellut luonnoksen hallituksen esitykseksi ulkomaalaislain ja eräiden muiden lakien muuttamiseksi, jolla erityisesti muutetaan turvapaikanhakijoiden oikeutta oikeusapuun sekä muutetaan kansainvälistä suojelua koskevien asioiden käsittelyä tuomioistuimissa. Kirkon Ulkomaanapu toivoo, että sen lausunto luonnoksesta otetaan huomioon esityksen jatkokäsittelyssä.

Kirkon Ulkomaanapu katsoo, että esitys on puutteellisesti valmisteltu ja heikentää merkittävästi turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Luonnoksessa esitetään alkuvaiheen oikeusavun rajoittamista merkittävästi, valitusajan merkittävää lyhentämistä sekä valituslupaperusteiden rajoittamista entisestään. Ehdotusten perustuslainmukaisuutta, niiden toimeenpanon toteutusta tai yhteisvaikutusta turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan ei ole arvioitu. Turvapaikanhakijoiden oikeusapuun ehdotettujen, erittäin merkittävien rajausten ja heikennysten vaikutuksia ei ole arvioitu lainkaan. Myöskään mahdollisia säästöjä ei ole arvioitu, siitä huolimatta että esityksen keskeisenä perusteluna on edesauttaa valtiontalouden tasapainottamista.

Positiivista esityksessä on se, että turvapaikanhakijoiden avustajina toimivien henkilöiden pätevyyteen kiinnitetään huomiota, ja kelpoisuusehtoja tiukennetaan. Tämä uudistus oikein toteutettuna olisi omiaan parantamaan turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Asia vaatisi kuitenkin vielä tarkempaa suunnittelua ja arviointia.

Esitys, joka toteutuessaan heikentää merkittävästi yksilön oikeusturvaa rajatessaan ison osan turvapaikanhakijoista oikeusavun ulkopuolelle, on laadittu kiireellisenä, ilman että kiireellisyyttä on perusteltu. Lausuntoaika on huomattavasti lyhyempi kuin ministeriön omassa, kuulemista säädösvalmistelussa koskevassa ohjeessa edellytetään, mikä ei ole omiaan edistämään kuulemismenettelyn tavoitteita, joita ovat mm. säädösvalmistelun avoimuus ja hyvä laatu.

Oikeusavun rajaaminen turvapaikkatutkinnassa

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi, että oikeusapulain mukaisenoikeusavun saaminen turvapaikkatutkintaan (ulkomaalaislain 97 §) edellyttää jatkossa erityisen painavia, yksilöllisesti harkittavia syitä. Näitä voisivat olla esimerkiksi hakijan erityisen haavoittuva asema, traumatisoituminen, kidutuskokemukset, luku- ja kirjoitustaidottomuus tai alaikäisyys.

Oikeusapulain 2 §:n 2 momentin mukaan henkilölle, jolla ei ole kotikuntaa Suomessa taikka koti- tai asuinpaikkaa toisessa Euroopan unionin jäsenvaltioissa tai Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa, annetaan oikeusapua, jos henkilön asiaa käsitellään Suomen tuomioistuimessa tai jos oikeusapuun on erityistä syytä. Lakiesitysluonnoksessa oikeusapua esitetään jatkossa annettavan turvapaikkatutkintaan erityisen painavasta syystä. Esityksestä ei käy ilmi, miksi turvapaikkamenettelyyn esitetään tiukempaa rajausta kuin oikeusapua annettaessa yleensä.

Esimerkkeinä mainittujen erityisen painavien syiden selvittäminen voi olla hyvin haastavaa (esim. haavoittuva asema, traumatisoituminen), ja asiantuntevalla oikeusavustajalla on tässä merkittävä rooli. Tällaiset seikat voivat jäädä helposti tunnistamatta ennen oikeusapupäätöksen tekemistä, eikä niitä siten voidaan asettaa edellytykseksi oikeusavulle. Esityksestä ei ilmene, miten ehdotettu muutos käytännössä toteutettaisiin, eli miten ja kenen toimesta arvioidaan erityisen painavien syiden olemassaolo. Vastaanottokeskuksissa ja turvapaikkamenettelyn muissa vaiheissa  työskentelee lukuisia kokemattomia työntekijöitä, jotka eivät ole ehtineet saada riittävää perehdytystä ja kokemusta tehtävissään. Suomessa ei tällä hetkellä järjestetä koulutusta kidutuksen uhrien ja heidän erityistarpeidensa tunnistamiseen ja huomioimiseen, kuten EU:n vastaanottodirektiivin 25 artiklan velvoittaisi. Oikeusaputoimistoissakaan ei liene tehtävässä tarvittavaa asiantuntemusta.

Avustajan kelpoisuusehdot

On hyvä, että turvapaikanhakijoiden avustajina toimivista henkilöistä pyritään karsimaan epäpätevät toimijat, ja toimijat jotka eivät kuulu valvonnan piiriin tai noudata yhteisiä lakimieseettisiä periaatteita tai hyvää asianajotapaa. Avustajan kelpoisuusehtojen tiukentaminen siten, että turvapaikanhakijan avustajana voisi jatkossa toimia vain julkinen oikeusavustaja, asianajaja tai luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetussa laissa tarkoitettu oikeudenkäyntiavustaja on perusteltu ja kannatettava ehdotus. Ei kuitenkaan ole perusteltua erottaa kansainvälisen suojelun hakemisen eri vaiheita siten, että turvapaikkatutkinnan aikana edustajana voisi jatkossa toimia vain julkinen oikeusavustaja. Tämä johtaisi vain siihen, että alalla pitkään toimineet avustajat, joilla on pitkä kokemus ulkomaalaisasioiden hoitamisesta ja jotka noudattavat ammattieettisiä periaatteita, eivät voisi jatkossa toimia avustajina turvapaikkatutkinnan aikana.

Menettelyjä koskeva neuvonta

EU:n menettelydirektiivi edellyttää, että turvapaikanhakija saa hakijan henkilökohtaisen tilanteen huomioon ottavaa, menettelyjä koskevaa neuvontaa. Ehdotettavan esityksen mukaan tästä tulisi huolehtia muulla tavalla kuin oikeusapujärjestelmän kautta. Muuta tapaa ei kuitenkaan ole esityksessä kuvattu, eikä siitä ilmene että näitä tapoja olisi selvitetty. Ennen ehdotettua lainmuutosta tulisi tällaisen järjestelmän jo olla olemassa ja toimiva.

Kirkon Ulkomaanapu katsoo, että oikeusapuun ehdotettavat muutokset vaativat perusteellista jatkovalmistelua ennen esityksen viemistä eduskuntaan

Valitusaika hallinto-oikeuteen tehtävässä valituksessa

Ehdotus valitusajan lyhentämisestä kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa yleisen 30 päivän valitusajan asemasta 14 päivään päätöksen tiedoksisaannista heikentää turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa ja valitusaikajärjestelmältä edellytettävää selkeyttä. Yleisestä valitusajasta tulisi jo lähtökohtaisesti olla mahdollisimman vähän poikkeuksia, ja erityistä, lyhyempää valitusaikaa tulisi käyttää vain, kun se on välttämätöntä sen vuoksi, että asiassa tulee saada nopeasti valitusviranomaisen päätös.

Vaikutus käsittelyaikojen nopeuttamiseen olisi hyödyiltään minimaalinen, erityisesti suhteutettuna siihen, että moni turvapaikanhakija ei pystyisi käytännössä valittamaan päätöksestä lainkaan. Käsittely hallinto-oikeudessa kestää keskimäärin 6 kuukautta.  Valitusajan lyhentäminen ei ole voi olla oikea tapa varmistua siitä, että kansainvälistä suojelua hakeva saa lainvoimaisen ratkaisun nopeasti, etenkin kun se vaarantaa monen hakijan valitusoikeuden kokonaan.  Ehdotettu aika, 14 päivää, ei riitä kaikissa tilanteissa avustajan ja tulkin saamiseen, asiakirjojen saamiseen poliisilta ja maahanmuuttovirastolta ja valituksen laatimiseen tilanteessa, jossa alkuvaiheessa ei välttämättä ole ollut lainkaan edustajaa.

Kirkon Ulkomaanapu katsoo, että valitusaikaa ei tule lyhentää, tai ainakin lyhentämisen oikeudellinen hyväksyttävyys ja sen vaikutukset tulisi selvittää perusteellisesti.

Valituslupaperusteet korkeimpaan hallinto-oikeuteen

Valitusluvan saamista ehdotetaan rajattavaksi siten, että valituslupa voitaisiin myöntää ainoastaan, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. ”Muu painava syy” ei enää olisi valitusperuste.
Hallintolainkäyttölain mukaan (13 §) muutoksenhaussa tarvittava valituslupa KHO:een on myönnettävä prejudikaattiperusteella, jos siihen on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai muusta painavasta syystä. Valituslupaperusteiden karsiminen kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa ei ole perusteltua.
Ehdotetussa esityksessä ei myöskään ole huomioitu sitä, että kokonaisvaikutuksena rajausten ja lisäselvityksen toimittamisen kiellon johdosta uusintahakemukset mahdollisesti lisääntyvät, jos olennaista näyttöä saadaan vasta KHO-vaiheessa. Tämä ei vähennä kustannuksia eikä nopeuta lainvoim aisen päätöksen saamista asiassa.
Kirkon Ulkomaanapu katsoo, että valitusperusteita ei tule tiukentaa.

Lopuksi

Kirkon Ulkomaanapu katsoo, että käsillä on kiireellisesti ja puutteellisin selvityksin valmisteltu esitys, joka heikentää merkittävällä tavalla turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Kaikkien yksittäisten ehdotusten vaikutuksia ja ehdotusten kokonaisvaikutuksia ei ole riittävästi selvitetty ja arvioitu. Ainoa parannus nykytilaan turvapaikanhakijoiden oikeusturvan kannalta olisi se, että turvapaikanhakijan avustajana toimivan henkilön kelpoisuusehtoja tiukennetaan.  Joukossa on merkittäviä heikennyksiä turvapaikanhakijoiden asemaan, ilman että muutosten vaikutuksia on  kattavasti tai lainkaan arvioitu. Aiottujen muutosten oikeudellinen hyväksyttävyys ja tarkoituksenmukaisuus, niiden vaikutus yksilön oikeusturvaan ja perusoikeuksiin, sekä muutosten muut vaikutukset, mukaan lukien taloudelliset vaikutukset, tulisi selvittää ja arvioida perusteellisesti ennen esityksen viemistä eduskunnalle. Eduskunnan perustuslakivaliokunnalta olisi Ulkomaanavun näkemyksen mukaan erittäin tärkeää pyytää esityksestä lausunto.

Jouni Hemberg
Toiminnanjohtaja
Lisätietoja:
Lakimies Anu Puurtinen
040 132 8860
anu.puurtinen@kirkonulkomaanapu.fi

Toiminnanjohtaja Jouni Hemberg
050 325 9579
jouni.hemberg@kirkonulkomaanapu.fi